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Red de Revistas Científicas de América Latina y el Caribe, España y Portugal
*
Recibido: 10 de febrero de 2010. Aceptado: 15 de marzo de 2010.
**
Profesora titular de derecho constitucional en la Facultad de Derecho de la Universidad de Oriente; decana de esta
institución y vicepresidenta de la Sociedad Cubana de Derecho Constitucional (
jmendez@fd.uo.edu.cu
).
*** Profesora titular de derecho constitucional en la Facultad de Derecho de la Universidad de Oriente; vicedecana
de investigaciones y posgrado de esta institución (
danelia@fd.uo.edu.cu
).
R E S U M E N
El artículo parte de considerar la participa-
ción popular como una de las marcas de
identidad del nuevo constitucionalismo que
se gesta en Latinoamérica y explica cómo el
protagonismo social atraviesa el sistema de
dimensiones o exigencias necesarias para la
creación y fomento de una cultura de respe-
to a los derechos humanos, que van desde el
reconocimiento y consagración de los mismos,
pasando por la condicionalidad material y el
sistema de garantías, hasta la educación ciu-
dadana. Se trata de una ponencia presentada
en el 10º Aniversario de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela de 1999,
en diciembre de 2009.
P A L A B R A S
C L A V E
:
Nuevo constitucionalismo,
participación popular, derechos.
A B S T R A C T
The article begins with considering popular
participation as one of the hallmarks of the
new constitutionalism that is taking place in
Latin America and explains how the social
role through the system size or requirements
necessary for creating and fostering a culture
of respect for humans rights, ranging from
the recognition and consecration of them,
through the material compliance and the
guarantee system to reach citizenship edu-
cation. This is a paper presented at the 10th
Anniversary of the Constitution of the Boliva-
rian Republic of Venezuela in 1999, December
2009.
K E Y
W O R D S
:
New constitutionalism, popular
participation, human rights.
LA PARTICIPACIÓN POPULAR
EN EL NUEVO CONSTITUCIONALISMO
LATINOAMERICANO. UNA MIRADA
DESDE LA PERSPECTIVA DE LOS
DERECHOS*
THE POPULAR PARTICIPATION
IN THE NEW LATIN AMERICAN
CONSTITUTIONALISM. A VIEW
FROM THE RIGHTS PERSPECTIVE
Josefina A. Méndez López**
Danelia Cutié Mustelier***
95
LA PARTICIPACIÓN POPULAR EN EL NUEVO CONSTITUCIONALISMO.
..
Sumario
1. A modo de introducción
2. Latinoamérica y el nuevo constitucionalismo. El protagonismo social en el centro
3. Protagonismo social y derechos en el nuevo constitucionalismo latinoamericano
4. Referencias bibliográficas
…es cierto que no siempre logró colarse el pueblo
en las Constituciones o en las reformas de Cons-
tituciones, pero sí en el espíritu de las Constitu-
ciones…
Mario B
E N E D E T T I
,
El olvido está lleno de memorias
1. A modo de introducción
Hace una década seguimos de cerca y con mucha atención los acontecimientos
y eventos que desembocaron en el nacimiento con marcado sabor bolivariano de
la Constitución venezolana de 1999, luego de un proceso constitucional genui-
namente democrático. La Constitución venía a mostrar que se gestaba un nuevo
constitucionalismo latinoamericano, distinto del neoconstitucionalismo de visión
europea que hunde sus raíces a partir de finalizada la Segunda Guerra Mundial,
pero sin desconocerlo, marcando la carta magna venezolana un hito en la que
consideramos constituye la seña de identidad de este nuevo paradigma: el prota-
gonismo social desde la letra constitucional y luego confirmado en la praxis; esto
es, el involucrar al ciudadano de manera individual o colectiva en la toma de las
decisiones, en la fiscalización, en el control y ejecución del proyecto social que
subyace en ella, “transformando las relaciones de poder en relaciones de autori-
dad compartida”.
1
Le han sucedido otros procesos que han dado vida a nuevos
textos constitucionales que llevan en su seno la impronta participativa, la que
recorre como eje transversal las cuatro dimensiones o exigencias necesarias para
la creación y fomento de un clima de respeto a los derechos humanos, que van
desde el reconocimiento y consagración de los mismos, pasando por la condicio-
nalidad material y el sistema de garantías, hasta llegar a la educación ciudadana
en torno a los derechos; lográndose entonces la apropiación de la Constitución
por parte del pueblo. Aunque se dice que el nuevo constitucionalismo en Lati-
1
S
O U Z A
S
A N T O S
, B. de,
La globalización del derecho. Los nuevos caminos de la regulación y la emancipación
,
Bogotá,
I L S A
, 2002, p. 34.
96
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VERANO
2010
REVISTA DEL INSTITUTO DE CIENCIAS JURÍDICAS DE PUEBLA
noamérica tiene anclaje en los últimos momentos constituyentes, no se puede
desdeñar la experiencia del proyecto social cubano en materia de protagonismo y
participación social; por lo tanto, consideramos que el legado cubano también
está presente en el núcleo duro de ese nuevo paradigma.
2. Latinoamérica y el nuevo constitucionalismo. El protagonismo
social en el centro
Cuando se aborda la herencia constitucional y sus transformaciones históricas,
sistematizando los ciclos o etapas evolutivas del constitucionalismo,
2
existe con-
senso en señalar el fin de la Segunda Guerra Mundial
3
como un momento de
especial significación en ese recorrido, punto de revisión crítica del pasado y
proyección del futuro, marcando como eje director el desarrollo del principio de
constitucionalidad frente al principio de legalidad, la soberanía del Parlamento
sometida a la soberanía de la Constitución, que se expresa, por una parte, en las
garantías constitucionales como mecanismos para asegurar la supremacía de la
carta magna, resurgiendo la concepción de la Constitución rígida, protegida por
procedimientos agravados de revisión y amparados por el control constitucional;
y por el otro lado se retoman las declaraciones de derechos, haciendo énfasis en
los derechos sociales, vislumbrándose la tendencia a expandir el catálogo hacia
nuevas demandas y necesidades, y sobre todo el establecimiento de sistemas de
instrumentos protectores de los mismos frente a los órganos del Estado. Se eleva
el nivel de garantía de los derechos a su máxima jerarquía: su inclusión tanto en
los textos constitucionales como en los documentos internacionales.
El caudal hereditario del movimiento constitucional, tal y como lo enten-
demos, con su dinámica y dialéctica, sus puntos de avances y sus retrocesos,
sus renuncias y concesiones, se puede integrar, a esa altura del tiempo, en las
siguientes manifestaciones con sus concretas expresiones históricas:
2
Tomamos el concepto de constitucionalismo brindado por A
S E N S I
S
A B A T E R
, José,
Constitucionalismo y derecho
constitucional
, Valencia, Tirant lo Blanch, 1996, p. 13: “acervo de textos normativos, instituciones políticas, prin-
cipios y técnicas […], un modo de pensar, una filosofía y una aproximación ética acerca de las reglas que rigen la
convivencia en el seno de una comunidad política […] conjunto de referencias normativas conceptuales, valorativas,
formuladas en distintas lenguas, que afectan a nuestro modo de relacionarnos y mirar el mundo”. Dice F
E R R A J O L I
que
el constitucionalismo es “tal vez la herencia más importante del siglo
X X
” (“Iuspositivismo crítico y democracia cons-
titucional”,
Positivismo crítico. Derechos y democracias
,
X I
Seminario Eduardo García Máynez, Ciudad de México,
4-6 de septiembre de 2001).
3
Pueden ser movibles las fechas o espacios temporales que marcan los límites de los ciclos constitucionales, pero
hay hitos o eventos que son imposibles de desconocer; y aunque para algunos autores no fijan el nacimiento de una
etapa, sí tienen incidencia directa en el constitucionalismo.
97
LA PARTICIPACIÓN POPULAR EN EL NUEVO CONSTITUCIONALISMO.
..
Constitucionalismo liberal clásico.
—
El llamado constitucionalismo democrático.
—
El constitucionalismo social.
—
El constitucionalismo socialista.
—
4
Roberto V
ICIANO
y Rubén M
A R T Í N E Z
prefieren hablar de momentos constituyentes,
refiriéndose a aquellos en los que realmente se ha dado un salto hacia adelante
en la historia constitucional; así, hasta después de la segunda posguerra marcan
tres momentos,
5
señalando cómo a partir del último se retoma la articulación
con el principio democrático, que luego va abandonando.
Hoy se habla de un nuevo constitucionalismo que hunde sus raíces precisa-
mente a partir de finalizada la segunda conflagración mundial para la definición
de sus rasgos esenciales, centrándose en torno a dos ejes fundamentales: “por
una parte […] a una serie de fenómenos evolutivos que han tenido impacto en
lo que se ha llamado paradigma del Estado constitucional. Por otro lado, con el
término neoconstitucionalismo se hace referencia a una determinada teoría del
derecho que ha propugnado en el pasado reciente por estos cambios y/o que da
cuenta de ellos”.
6
Neoconstitucionalismo es, pues, una teoría jurídica; es un nuevo modo de
pensar, pero afincado
en lo mejor de la herencia que hasta aquí ha llegado, vin-
culado con el presente y con mirada de futuro, aceptando los retos y desafíos
que impone; pero también es práctica social cotidiana que pone a los derechos
fundamentales en el vórtice del sistema jurídico.
7
Es el constitucionalismo de
contenido, que se traduce en una democracia limitada sustancialmente por los
derechos.
8
Es perfeccionar al Estado para convertirlo en un “Estado de derechos”,
9
4
En cuanto a conservar lo valioso y útil de las ideas marxistas consagradas en textos constitucionales, como por
ejemplo el amplio catálogo de derechos sociales, económicos y culturales y la exigencia de las llamadas garantías
materiales para el disfrute de los mismos, así como la participación popular directa en la toma de decisiones y el
control efectivo de la actuación de los representantes. Aunque se conoce que la práctica seguida por los países
europeos del Este no siempre fue consecuente con ello. “No se trata de la descalificación del marxismo teórico a la
luz de los socialismos reales. Es como atacar a Marx sobre la base de Visinsky”. Véase F
E R R A J O L I
, Luigi,
Derecho y razón.
Teoría del garantismo penal
, Madrid, Trotta, 1995, p. 891.
5
V
ICIANO
, Roberto y M
A R T Í N E Z
, R., “El proceso constituyente venezolano en el marco del nuevo constitucionalismo
latinoamericano”, Revista
Àgora
, núm. 13:
Venezuela en transición.
La experiencia bolivariana de gobierno
,
2005, pp. 55-66.
6
C
A R B O N E L L
, Miguel (ed.),
Neoconstitucionalismo(s)
, Madrid, Trotta, 2003, p. 9.
7
P
A Z M I Ñ O
F
R E I R E
, Patricio, “Presentación” a
Desafíos constitucionales. La Constitución ecuatoriana del 2008 en
perspectiva
, Quito, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2008, p. 11.
8
F
E R R A J O L I
, Luigi, “Derechos fundamentales”,
Los fundamentos de los derechos fundamentales
, Madrid, Trotta,
1992.
9
Tal y como aparece en el artículo 1 de la Constitución de Ecuador de 2008: “El Ecuador es un Estado constitucional
de
derechos
y justicia social, democrático, soberano, independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico…”.
98
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VERANO
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REVISTA DEL INSTITUTO DE CIENCIAS JURÍDICAS DE PUEBLA
donde sus órganos y todas sus estructuras se subordinan a la Constitución, a la
vez que se transforma la relación entre el Estado y la sociedad.
“La ciudadanía cambia el papel frente al texto constitucional […]”.
10
“Las
personas se transforman de simples espectadores en actores protagonistas […]”
11
del día a día constitucional; crean la Constitución, la interpretan,
la garantizan,
y de ahí la afirmación de que la participación popular es también columna ver-
tebral del nuevo constitucionalismo, pero del latinoamericano, encontrando en
esta región precisamente esta seña de identidad, que va acompañada del “rescate
de la soberanía popular, la búsqueda de la utilidad a los pueblos sobre los que
regirá el texto constitucional y la profundización en el reconocimiento de los
derechos […]”.
12
Es en Latinoamérica donde se ha producido un giro constitucional, marcando
pasos hacia un nuevo constitucionalismo con nombre propio (con más praxis
que teoría), bebiendo de la savia constitucional que hasta aquí ha llegado, pero
con los pies bien puestos en este continente. Es aquí donde realmente hay un
nuevo momento constituyente (el cuarto en la historia constitucional) —a decir
de V
ICIANO
y M
A R T Í N E Z
—, donde se abre paso un nuevo paradigma constitucional,
necesario y vital para los pueblos de esta región.
Se asiste en los últimos tiempos a un resurgir de la conciencia democrática y
participativa de la ciudadanía; las utopías andan rearticulándose por la geografía
de Bolívar, y junto a ellas un constitucionalismo que está rompiendo los moldes
clásicos para comprometerse con los cambios, luego del rotundo fracaso que
en gran parte de la región significó el calcar al carbón el sueño del Estado de
derecho en sus “frágiles democracias”, considerada, a decir de P
I S A R E L L O
, “una
pesadilla”, pues “[…] soñó tigres” y sólo consiguió dar “con pobres y desfiguradas
versiones del modelo ideal […] aparece el tigre, pero disecado y endeble”.
13
Coincidimos con el profesor cubano Julio F
E R N Á N D E Z
B
U L T É
cuando afirma que
“América Latina está especialmente privilegiada para el cambio democrático”
14
por muchas razones históricas y presentes, entre las que se pueden señalar: el
nudo de contradicciones de todo tipo que toman asiento en la región, caracte-
10
P
A Z M I Ñ O
, P.,
op. cit
., p. 10.
11
A
L A R C Ó N
D E
Q
U E S A D A
, Ricardo,
Cuba y la lucha por la democracia
, La Habana, Editorial de Ciencias Sociales, 2002,
p. 51.
12
M
A R T Í N E Z
D
A L M A U
, Rubén, “El proyecto de Constitución de Ecuador, ejemplo del nuevo constitucionalismo latino-
americano”, revista
I U S
, nueva época, año
III
, núm. 23, verano de 2009, p. 270.
13
P
I S A R E L L O
, Gerardo, “Estado de derecho y crisis de la soberanía en América Latina: algunas notas entre la pesadilla
y la esperanza”,
Constitucionalismo, mundialización y crisis del concepto de soberanía
, Publicaciones de la Uni-
versidad de Alicante, 2000, p. 65. Tomando como apoyatura el Monólogo de Jorge Luis Borges.
14
F
E R N Á N D E Z
B
U L T É
, Julio, “Democracia y autonomía en América Latina hoy”, comunicación presentada en el Seminario
Internacional República y Municipio. La Autonomía Municipal por la Reforma Democrática del Estado, Sassaria, 9 y
10 de diciembre de 1996, p. 10.
99
LA PARTICIPACIÓN POPULAR EN EL NUEVO CONSTITUCIONALISMO.
..
rizada por sociedades polarizadas por los altos índices de desigualdad social y los
altos niveles de exclusión y marginación; la existencia de protagonistas sociales
que no se encuentran con igual cantidad y presencia en otros contextos mun-
diales; los escenarios políticos y los procedimientos del disenso son sumamente
especiales, con una fuerte tradición de alzamientos campesinos, movimientos
guerrilleros, levantamientos indígenas; la posibilidad de instrumentar consensos
y acciones conjugadas; el aumento de la toma de conciencia sobre la explotación
a que están siendo sometidos, y el abismo entre los representantes políticos y
sus representados. Y sobre todo, “América Latina conserva en su memoria social,
con fuerte impronta, las más puras prácticas y hábitos democráticos. Los mismos
están vinculados a sus más fuertes tradiciones culturales […] y que no han dejado
nunca de ser un referente en sus aspiraciones sociales y políticas”.
15
En los últimos tiempos, luego del triunfo en las urnas de propuestas de
izquierda, “con programas ideológicamente comprometidos, antineoliberales y
antiimperialistas”,
16
se han protagonizado procesos constituyentes que han sido
genuinos ejercicios democráticos, al activarse el poder constituyente originario
(Venezuela, Bolivia, Ecuador), expresando una verdadera voluntad constituyente
del pueblo, que ha participado en cada momento del mismo, y superando la
praxis, a pesar de los lunares, los referentes teóricos más exigentes, desechando
la reconstrucción que hizo la burguesía del concepto de poder constituyente
de los inicios.
17
Convocatoria al proceso, elección de delegados a la asamblea
constituyente, funcionamiento independiente y carácter originario de ésta, flujo
permanente de comunicación con la sociedad, a través de los más variados
mecanismos e instrumentos, y ratificación final del texto, han sido momentos
en torno a los cuales se han desarrollado los procesos, teniendo como brújula
la participación popular, que varía de un país a otro según sus peculiaridades, y
que han fortalecido el concepto de Constitución y del nuevo paradigma cons-
titucional.
No caben dudas que se han utilizado los procesos constitucionales como
un mecanismo de transformación de la realidad social, y de ellos han emergido
textos constitucionales “con contenidos inéditos y originales”, que constituyen
“puntos de partida para profundos cambios políticos, institucionales, económi-
cos, sociales y culturales, frente a la experiencia del neoliberalismo”.
18
La impli-
cación de la ciudadanía en la toma de decisiones de todo tipo para crear una
15
Ibidem
, p. 11.
16
V
ICIANO
P
A S T O R
, Roberto y M
A R T Í N E Z
, Rubén, “Venezuela en transición. América Latina en transición”, presentación de
Venezuela en transición. La experiencia bolivariana de gobierno I
, en Revista
Àgora
, núm. 13, 2005, pp. 8 y 9.
17
V
ICIANO
P
A S T O R
, Roberto, “El poder constituyente”, conferencia pronunciada en la Facultad de Derecho de la Uni-
versidad de Oriente, Cuba, julio de 2006.
18
V
ICIANO
P
A S T O R
, Roberto y
M
A R T Í N E Z
, Rubén,
Cambio político y proceso constituyente en Venezuela
, Venezuela,
100
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REVISTA DEL INSTITUTO DE CIENCIAS JURÍDICAS DE PUEBLA
verdadera democracia social constituye uno de los ejes trascendentales de este
nuevo paradigma, que parte del rescate del concepto de soberanía popular
19
y
un rediseño institucional “que se estructura sobre pivotes organizativos y fun-
cionales diferentes”,
20
que se distancia en mayor o menor medida del modelo
ius
publicistico
germano anglosajón (montesquiano de tripartición de poderes) para
acercarse al modelo roussoniano-democrático o romano-latino.
21
Se deja atrás la idea de la democracia ligada a la representación política,
diseñada como condición de existencia de la soberanía nacional, como forma
de división especializada de trabajo, a la manera de S
I E Y È S
, adecuándola a la
“libertad de los modernos” —según las ideas de Benjamín C
O N S T A N T
—, y sobre
la base de un mandato representativo (general, nacional, libre, no responsable
ni sujeto a instrucciones)
22
que aleja cada vez más al representante del elector,
convirtiéndose la relación en una “verdadera ficción” que sólo se corporiza en el
sufragio periódico y ahí se agota, ocurriendo el proceso de desentendimiento o
desconexión pos-electoral.
Editores Vadell, 2001, p. 260. Se refiere al proceso constituyente de Venezuela, pero se extiende a las experiencias
constituyentes de Bolivia y Ecuador.
19
Los textos constitucionales parten de la definición del Estado como democrático, declarando la titularidad de
la soberanía en el pueblo, que la ejerce directamente, a través de representantes, u otras formas establecidas en
las mismas. La Constitución de Venezuela declara a su Estado democrático y eleva a la democracia a valor superior
(artículo 2). La Constitución de Ecuador de 2008 lo señala en su artículo 1, y la de Bolivia de 2009 en los artículos 1
y 7. Por su parte, la Constitución cubana de 1976 lo consagra en sus artículos 1 y 3.
20
V
I L L A B E L L A
A
R M E N G O L
, Carlos, “Constitución, democracia y participación popular en América Latina”, comunicación
presentada en el Congreso Internacional “10º Aniversario de la Constitución de la República Bolivariana de Vene-
zuela”.
21
Sobre la contraposición de los dos modelos y las características de cada uno véase:
C
A T A L A N O
, Pierangelo, “Con-
ceptos y principios del derecho público romano de Rousseau a Bolívar”,
Costituzionalismo latino
I
, Turín, Istituto
Universitario di Studi Europei, Consiglio Nazionale delle Ricerche Progetto, 1991;
L
O B R A N O
, Giovanni,
Modelo romano
y constitucionalismo moderno
, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1990, y
F
E R N Á N D E Z
E
S T R A D A
, Julio,
El
Tribunado. Sus expresiones posibles en la crisis del actual modelo ius publicistico
, tesis doctoral, La Habana,
2005.
La Constitución de Venezuela de 1999, dentro de la estructura de tripartición de poderes tradicional, ha sumado
un Poder Electoral y un Poder Ciudadano (título
IV
, capítulo
I
).
Por su parte, la Constitución de Ecuador de 2008, más rupturista con la idea de la tripartición de poderes, además
de los tradicionales, que no les llama poderes, establece la función electoral y la función de transparencia y control
social (capítulos
V
y
V I
del título
IV
), donde ubica al Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, cuyos miem-
bros son propuestos directamente por los ciudadanos y las organizaciones.
22
Sobre el tema pueden consultarse:
— C
O N S T A N T
, Benjamín,
Curso de política constitucional
, Madrid, Taurus, 1918, donde sostiene la tesis de que la
representación es la única técnica de participación política que se adecua al modo de ser presentada la libertad, es
decir, la libertad de los modernos.
— B
U R K E
, Edmund, “Discurso a los electores de Bristol”, puede encontrarse en
G
A R R O R E N A
M
O R A L E S
, A., “Apuntes para
una revisión crítica de la teoría de la representación”,
El Parlamento y sus transformaciones actuales
, Madrid,
Tecnos, 1990, pp. 33 y ss.
— P
A S Q U I N O
, Pascuale, “Emmanuel Sieyès, Benjamín Constant et le Gouvernement des Modernes”,
Revue Française
de Science Politique
, vol. 37, núm. 2, 1987.
101
LA PARTICIPACIÓN POPULAR EN EL NUEVO CONSTITUCIONALISMO.
..
Para el montaje constitucional de auténticas formas democráticas se ha con-
siderado la participación como un principio rector y orientador del Estado, por
un lado, y como un derecho fundamental
23
y un deber ciudadano, por el otro,
derivándose la corresponsabilidad; lo que hace que el trinomio penetre de ma-
nera profunda en toda la Constitución, exhibiéndose una combinación entre la
democracia representativa y la directa: una es el soporte necesario de la otra,
pues se logran democratizar los mecanismos de la primera y fortalecer las vías
e instrumentos de la segunda, dando lugar a la “reconfiguración de la repre-
sentación en política a través de las instituciones de democracia directa […]”,
24
contribuyendo a la corrección de dicha representación, y en la medida en que se
convierten en medios propios del representado en defensa de sus intereses, mo-
tivan políticamente a los ciudadanos y los resultados de las decisiones políticas
están más cercanas a las preferencias de los mismos; constituyen un medio de
control de la responsabilidad política y mejoran el proceso de toma de decisio-
nes. En fin, a través de ellas la ciudadanía puede controlar, fiscalizar, legitimar y
comunicar sus expectativas y necesidades.
25
Instituciones de democracia directa, semidirecta y también comunitaria,
26
que
son miradas con desconfianza y cautela por la mayoría de los ordenamientos
constitucionales, han sido incorporadas con prodigalidad en los textos consti-
tucionales del subcontinente,
27
adquiriendo una fisonomía particular de acuer-
23
Lo que se confirma, por una parte, en la definición de los principios rectores y las funciones y obligaciones del
Estado y, por el otro, en el catálogo de derechos, que junto al reconocimiento de los tradicionales derechos políticos,
aparece dimensionado el derecho de participación; a veces también se consagra el binomio en una única fórmula,
por ejemplo en la Constitución de Venezuela de 1999, en el capítulo
IV
, “De los derechos políticos y del referendo
popular”, del título
III
. En la boliviana de 2009, además de los derechos políticos, como parte del título
II
,
“Derechos
fundamentales y sus garantías”, declara una función de participación y control social, que es su título
V I
. En la de
Ecuador, unida al reconocimiento de derechos de participación, formando parte del título
II
,
“Derechos”, en el título
IV
,
“Participación y organización del poder”, establece los principios de participación y sus diversas modalidades. En
la cubana se dimensiona también este derecho, pero fuera del capítulo
V I I
,
“Derechos, deberes y garantías fundamen-
tales”, incluyéndolo en el capítulo
X V
, destinado al sistema electoral.
24
G
U Z M Á N
H
E R N Á N D E Z
, Yan,
Representación en política, instituciones de democracia directa y revocatoria de
mandato en Venezuela. Una manera de interpretar el modelo normativo-constitucional venezolano de parti-
cipación popular
, tesis doctoral, La Habana, 2007, p. 53.
25
Precisamente atendiendo a los fines de los mecanismos de democracia directa y semidirecta y su incidencia en
la representación, Roberto V
ICIANO
los clasifica en: de propuesta, aprobatorios y correctores. Al respecto véase V
ICIANO
P
A S T O R
, Roberto, “La columna vertebral de la revolución: el fenómeno participativo en la Venezuela bolivariana”,
Venezuela a contracorriente
, Barcelona, Icaria, 2006, pp. 53 y ss.
26
Se expresa en el artículo 95 de la Constitución de Ecuador de 2008. La Constitución de Bolivia es mucho más
explícita al definir, en el artículo 1, al Estado como “unitario, social de derecho, plurinacional comunitario [.
..]”, y en
el artículo 11 la incluye entre las formas de democracia, “por medio de la elección, designación o nominación de
autoridades y representantes por normas y procedimientos propios de las naciones y pueblos indígenas originarios,
campesinos, entre otros”, que se complementa con el capítulo
V I I
, “Autonomía indígena originaria”.
27
Se destacan en esta línea la Constitución de Venezuela de 1999, la de Ecuador de 2008, la de Bolivia de 2009, la
colombiana de 1991 y la cubana de 1976.
102
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VERANO
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REVISTA DEL INSTITUTO DE CIENCIAS JURÍDICAS DE PUEBLA
do con las peculiaridades del país; así encontramos la iniciativa legislativa, de
reforma constitucional, de asamblea constituyente, el referéndum (de diferente
contenido y naturaleza), el plebiscito, el veto, la abrogación, la revocatoria de
mandato de los representantes, las asambleas de ciudadanos, cabildos abiertos,
la obligatoriedad de las rendiciones de cuentas de los representantes, audiencias
públicas, veedurías, parlamentos obreros, y otras formas que o bien se ajustan
a los modelos clásicos, o bien se van perfeccionando a tono con las tradicio-
nes, cultura y condiciones concretas de cada país, que van aportando nuevas
marcas de identidad al nuevo constitucionalismo latinoamericano. Sin embargo,
hay que seguir de cerca su real efecto democrático, y para ello no basta con su
reconocimiento constitucional; se hace necesaria la intervención del Legislativo
para instrumentalizar el mecanismo y lograr su viabilidad jurídica plena, sin
limitaciones de contenido (como puede ser, por ejemplo, la exclusión de deter-
minadas materias en la iniciativa legislativa); “eliminar fórmulas discriminatorias
de participación, establecer quórum racionales para la solicitud y para la consulta
[…]”,
28
y sobre todo la posibilidad de activar estos mecanismos “desde abajo”, es
decir, directamente por la ciudadanía.
3. Protagonismo social y derechos en el nuevo constitucionalismo
latinoamericano
En lo que sigue, proponemos el ejercicio de evaluación de ese protagonismo
social en Latinoamérica, a través de lo que hemos dado en llamar el sistema de
dimensiones o exigencias necesarias para lograr un verdadero clima de respeto,
realización y protección de los derechos.
29
La
primera dimensión
está dada
en el reconocimiento de un amplio catálogo
de derechos (correlacionados con los deberes) que tiene como núcleo la dignidad
humana en todas sus aristas, sin distinciones (que muchas veces parten de la
denominación) ni jerarquizaciones, dejando atrás clasificaciones discriminatorias
de los mismos.
30
Cartas de derechos que partan de los instrumentos interna-
28
G
U Z M Á N
H
E R N Á N D E Z
, Yan,
op. cit
., p. 73.
29
Esta visión de los derechos, o sea la propuesta de un sistema armónico e integral, se puede consultar con más am-
plitud en C
U T I É
M
U S T E L I E R
, Danelia y M
É N D E Z
L
Ó P E Z
, Josefina, “El sistema de garantías de los derechos humanos en Cuba.
Reflexiones en torno a la protección de los derechos fundamentales en Cuba”, Revista
El Otro Derecho
, núm. 17.
30
Buen ejemplo ofrece la carta de derechos ecuatoriana de 2008, donde se prescinde de las tradicionales clasifica-
ciones y denominaciones, y prefiere el término “derechos”, sin apellidos, convirtiéndose en el catálogo de derechos
más amplio y diverso hasta ahora conocido. Las Constituciones de Venezuela y de Bolivia, aunque hacen uso de
las denominaciones referidas a la naturaleza y contenido del derecho, sí dejan claro desde su letra la igualdad y la
ausencia de jerarquía entre los mismos; además de ser piezas de vanguardia, se les da un lugar especial a los sectores
sociales que requieren de mayor protección. En el caso de la Constitución cubana de 1976, el capítulo
V I I
, denominado
103
LA PARTICIPACIÓN POPULAR EN EL NUEVO CONSTITUCIONALISMO.
..
cionales, pero con raíces propias; que no dejen de oír los reclamos específicos
de cada comunidad, con un carácter progresivo; que prohíban la regresividad;
que no permitan “desandar lo avanzado en las condiciones efectivas para el
goce efectivo de los derechos”,
31
pero, sobre todo, no como simples enunciados,
sino proyectándose a todo el contenido del texto constitucional. Todo ello está
relacionado con la manera en como se conforma el catálogo y su plasmación
constitucional, la forma en que transcurre el proceso de nacimiento de la carta
magna, que permita espacios efectivos para la voz popular, creándose un clima
constituyente democrático que propicie que “la última palabra constitucional la
pronuncie el pueblo”.
32
La lucha por los derechos tiene que ver con su fundación
y transformación, con la “elaboración y reivindicación de nuevos derechos, para
la tutela de nuevas necesidades individuales y colectivas”,
33
que tienen un mo-
mento crucial cuando alcanzan el reconocimiento constitucional.
Igualmente, la intervención del soberano no sólo para solicitar el cambio
constitucional, a través de asambleas constituyentes, y su aprobación final, sino
también para activar y aprobar las reformas constitucionales, reduciéndose con-
siderablemente la facultad que en este sentido tiene el poder constituido.
34
La
manera en que se produjo la consagración constitucional de los derechos en los
últimos procesos constituyentes de Latinoamérica no tiene precedentes en otro
continente.
35
En esta dimensión encontramos también esa participación popular en el
proceso de creación de leyes en sentido general, y en especial las que desarrollan
derechos, y no es solamente porque la función legislativa esencial está en manos
de representantes, electos por votación popular, sino por las características que
“Derechos, deberes y garantías fundamentales”, recoge tanto los derechos civiles y políticos como los sociales, go-
zando de la misma protección, que se expresa en la cláusula de reforma con procedimiento agravado para reformar
cualesquiera de los derechos contenidos en la Constitución; es decir, tanto los que aparecen dentro del capítulo
V I I
como los que están diseminados por todo el texto.
31
Á
V I L A
S
A N T A M A R Í A
, R., “Los principios de aplicación de los derechos”,
La Constitución del 2008 en el contexto
andino
, Quito, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2008, p. 66.
32
G
A R G A R E L L A
, Roberto, “Prólogo” a
Desafíos constitucionales
, Quito, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos,
2008, p. 16.
33
F
E R R A J O L I
, Luigi,
Derecho y razón
,
cit.
, p. 945.
34
La convocatoria a asamblea constituyente por el pueblo: Venezuela, artículos 347 y 348; Ecuador, artículo 444;
Bolivia, artículo 411.En cuanto a la reforma, en Bolivia se prevé que cualquier reforma parcial a la Constitución ne-
cesita referendo constitucional aprobatorio (artículo 411,
II
). En Venezuela y Ecuador se establece la distinción entre
enmienda y reforma; en el caso de la primera, no requiere siempre participación popular.
35
Sobre este particular P
I S A R E L L O
afirma que “la garantía constitucional está relacionada con la forma en que el
poder constituyente recoge los derechos en la Constitución [.
..] lo que interesa es determinar en qué medida los
destinatarios de los derechos sociales han participado en su consagración constitucional […] tanto en el proceso
constituyente como en la posibilidad de reforma de ese contenido”. P
I S A R E L L O
, Gerardo, “Los derechos sociales y sus
garantías. Notas para una mirada desde abajo”,
La protección judicial de los derechos sociales
, Quito, Ministerio
de Justicia y Derechos Humanos, 2009.
104
IUS 25
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VERANO
2010
REVISTA DEL INSTITUTO DE CIENCIAS JURÍDICAS DE PUEBLA
pueda tener el procedimiento legislativo, que permite mecanismos como la ini-
ciativa legislativa de carácter popular,
36
la posibilidad de realización de consultas,
la abrogación, las audiencias públicas, el referéndum legislativo. En fin, se trata
del proceso de creación y recreación de los derechos.
La
segunda dimensión
propuesta tiene que ver con la condicionalidad ma-
terial de los derechos.
37
Se trata de crear las premisas necesarias (económicas,
políticas, sociales y jurídicas) para el disfrute real y efectivo de los mismos; “para
que los hechos no se burlen de los derechos”.
38
Son las garantías generales que
tienen como primer soporte la acción del Estado para crear un clima permanente
de realización y respeto de los derechos.
Están muy ligadas a los derechos sociales; sin embargo, preferimos (a partir
de la interconexión entre los mismos) ver la dimensión o exigencia como pun-
to de partida para garantizar todos los derechos (tanto los civiles y políticos
como los socioeconómicos y culturales), al generar las bases necesarias de todo
tipo para ello; y dentro de éstas, es responsabilidad del Estado asegurar la par-
ticipación ciudadana en la creación, fomento y desarrollo de esa materialidad.
Es el entendimiento de los derechos como condiciones de participación en los
procesos políticos, económicos y sociales.
39
Es el desarrollo de políticas sociales,
donde el papel esencial lo juegue el ciudadano en su comunidad, apostando y
aportando a la solución de sus problemas más acuciantes.
Quisiéramos llamar la atención, por el papel que han jugado en la creación
de las premisas materiales, sobre las “misiones” desarrolladas en Venezuela para
paliar las necesidades más vitales y urgentes de los sectores populares, dirigidas
a atacar directamente la exclusión y la desigualdad social, logrando involucrar a
éstos en las diferentes acciones realizadas para cumplir con los propósitos de
las mismas. Estos programas sociales se han movido “entre lo impulsado desde
la cúspide del poder y lo gestionado por las propias comunidades”,
40
que han
sustituido, en cierta medida, las funciones que debían centrar y ser realizadas
36
Es una novedad en el caso de Ecuador, que se puede presentar ante cualquier órgano con facultad normativa. En
este caso, en Venezuela, en Bolivia y Cuba no existen cuestiones excluidas de la iniciativa.
37
También se les llama garantías materiales, diferenciándolas de las jurídicas, posición adoptada por el constitucio-
nalismo soviético. Constitución material ha sido otra denominación adoptada.
38
En realidad, la frase es “[…] los hechos se burlan de los derechos”, de G
A L E A N O
, E., “El sacrificio de la justicia en los
albores del orden”, conferencia pronunciada en la Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica, el 21 de
junio de 1996.
39
La Constitución de Ecuador le llama garantía de políticas públicas, servicios públicos y participación ciudadana.
En Venezuela y Bolivia se definen entre las funciones y fines del Estado, en conexión con la participación. En el
caso de la Constitución cubana, en igual sentido que las anteriores, con la peculiaridad de que aparece en la propia
definición constitucional del derecho.
40
C
A B O
, Antonio de, “Institucionalidad y extrainstitucionalidad en el desarrollo de la Constitución Bolivariana de
1999”, Revista
Àgora
, núm. 13:
Venezuela en transición. La experiencia bolivariana de gobierno
, 2005, p. 79.
105
LA PARTICIPACIÓN POPULAR EN EL NUEVO CONSTITUCIONALISMO.
..
por los correspondientes órganos del Estado, en dependencia del contenido de
la “misión”. Como bien afirma
D
E
C
A B O
, se hace difícil situarla dentro de la lógica
institucional de la Constitución, pero tampoco se queda fuera de ella, pues “han
partido de la decisión de la presidencia de llevar a cabo esas transformaciones
sociales, contando con la confianza derivada de la propia participación”.
41
El contenido de la misiones desarrolladas va dirigido fundamentalmente a
los derechos sociales, pero también crea premisas para los derechos civiles y
políticos; tal es el caso, por ejemplo, de la “misión identidad”, que nació con
el propósito de otorgar cédulas de identidad a personas que no habían tenido
acceso a las mismas, y que se constituyen como primera condición para existir
como personas y como ciudadanos, con derecho a participar en los procesos
eleccionarios y de otra naturaleza.
42
Sin lugar a dudas, el desarrollo de las misiones ha sido un fenómeno parti-
cipativo que ha logrado la acción directa del pueblo desde su comunidad para
luchar contra las causas que provocan su exclusión social, pero se debe caminar
hacia su inserción dentro del mecanismo estatal.
La creación y puesta en marcha de un sistema integral de garantías protec-
toras de los derechos (de todos los derechos, sin discriminación ni jerarquiza-
ción) constituye la
tercera dimensión
del conjunto de exigencias tratadas. No
podemos encerrarnos en la “falacia politicista”;
43
no basta ni es suficiente un
buen gobierno, porque hasta las sociedades más justas y democráticas no están
exentas de violaciones de los derechos, toda vez que las palancas del ejercicio
del poder y del gobierno están en manos de hombres, que no son libres de co-
meter excesos. Por ello es obligación del Estado institucionalizar todas las vías
y medios posibles, jurídicos, políticos y sociales, sin que sean excluyentes, pero
eso sí, funcionando como un sistema para proteger a los titulares de los derechos
en el disfrute, goce y ejercicio de los mismos. Bien se afirma que “la ausencia
de garantías debe ser considerada como una indebida laguna que los poderes
públicos internos e internacionales tienen la obligación de colmar”.
44
41
Idem
. Antonio de
C
A B O
profundiza en el carácter de las misiones, así como en las concretas condiciones históricas
que dieron lugar a ellas, y los peligros que pueden enfrentar de cara al futuro.
42
Para conocer sobre el contenido de las misiones se recomienda, además de C
A B O
, Antonio de,
op. cit.
, B
A R R E I R O
H
U R L É
, Jesús, “Las políticas sociales en Venezuela”,
Venezuela a contracorriente. Los orígenes y las claves de la
revolución bolivariana
, Barcelona, Icaria, 2006; L
Ó P E Z
, Maya y L
A N D E R
, L., “El gobierno de Chávez, democracia par-
ticipativa y políticas sociales”, y M
A I N G Ó N
, Thais, “El Estado de bienestar social en Venezuela. El caso de las misiones
sociales”, ambos en Revista
Àgora
, núm. 14:
Venezuela en transición. La experiencia bolivariana de gobierno
,
2006; Elia, Yolanda de (coord.),
Análisis sociopolítico de las misiones sociales del gobierno venezolano
, Caracas,
2006, disponible en:
.
43
F
E R R A J O L I
, Luigi,
Derecho y razón
,
cit
., p. 941.
44
F
E R R A J O L I
, Luigi,
Derechos y garantías. La ley del más débil
, Madrid, Trotta, p. 63.
106
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Tal sistema de garantías debe ser un abanico integrado por subsistemas nor-
mativos jurisdiccionales y no jurisdiccionales,
45
en donde participe directamente
el Estado a través de sus instituciones, en su condición de garante primero, y por
un subsistema no estatal que utilice todas las potencialidades sociales existentes
para lograr una construcción democrática de las garantías,
46
que significa que
en el diseño de las mismas “se involucre a los propios titulares de los derechos en
la defensa y conquista de los mismos”.
47
Es comprender las garantías más allá
de los órganos estatales, de modo que toda forma de organización que busque
reivindicar derechos es una garantía que incorpora el elemento democrático.
Se observa en Latinoamérica,
48
con fuerza, el comenzar a ver las garantías
“como un fenómeno social-ciudadano” que salta la frontera de lo institucional
para “confiar la tutela de los derechos a los propios destinatarios de los mismos
[…]”,
49
pero en esa frontera (entre lo institucional y social) no hay límites precisos,
pues ambos elementos se entrelazan entre sí para la búsqueda de su fin último.
Se retoma la Constitución Jacobina de 1793 (artículo 23) en cuanto al llamado
a “la acción de todos para asegurar a cada uno el goce y la conservación de sus
derechos”;
50
es la activación de la protección de los derechos “desde abajo”. Es-
tas denominadas garantías sociales van desde las acciones de diferentes grupos
y organizaciones hasta el derecho de resistencia, con diferente configuración
45
Véanse, para un análisis de los diferentes criterios de clasificación de las garantías de los derechos humanos, F
IX
-
Z
A M U D I O
, H.,
La protección procesal de los derechos humanos ante las jurisdicciones nacionales
, Madrid, Civitas,
1982, pp. 31-50, quien los divide en remedios procesales indirectos específicos e instrumentos complementarios;
D
U G U I T
, L.,
Soberanía y libertad
, trad. de José Acuña, Buenos Aires, 1943, pp. 122 y 123, las clasifica en preventivas y
represivas; R
E Y E S
, R.,
La defensa constitucional
, Madrid, 1934, pp. 125-133, quien las clasifica en preventivas, repre-
sivas y reparadoras; G
A R C Í A
M
O R I L L O
, J.,
op. cit
., pp. 26-45, las clasifica en garantías abstractas y garantías concretas;
C
A R R I L L O
, M.,
La tutela de los derechos fundamentales por los tribunales ordinarios
, Madrid, Centro de Estudios
Constitucionales, 1995, pp. 24-29, las clasifica en generales y jurisdiccionales; P
I S A R E L L O
, Gerardo,
Los derechos
sociales y sus garantías. Elementos para una reconstrucción
, Madrid, Trotta, 2007, pp. 112 y ss., las divide en
institucionales y extra-institucionales.
46
P
I S A R E L L O
señala tres exigencias para la elaboración y construcción de un sistema de garantías; así, además de la
construcción democrática incluye la construcción unitaria, teniendo en cuenta la interdependencia e indivisibilidad
de todos los derechos, y la construcción compleja, atendiendo al conjunto de mecanismos e instituciones involu-
cradas.
47
P
I S A R E L L O
, Gerardo,
Los derechos sociales y sus garantías. Elementos para una reconstrucción
,
op. cit
., pp.
112 y ss.
48
Véase en la Constitución ecuatoriana de 2008 el papel de las organizaciones en la protección de los derechos, y
el ya mencionado artículo 241 de la boliviana. En Venezuela, el
rol
asumido por las asambleas de ciudadanos y los
consejos comunales, así como otras asociaciones creadas en defensa de los derechos. En Cuba, el sistema de garantías
incluye la participación de organizaciones sociales y de masas, reconocidas en la Constitución de 1976, en la aten-
ción, tramitación y respuesta de las quejas o solicitudes referidas al respeto y ejercicio de los derechos humanos.
49
P
I S A R E L L O
, Gerardo, “Los derechos sociales y sus garantías. Notas para una mirada desde abajo”,
op. cit.
, pp. 32 y
33.
50
Así lo considera F
E R R A J O L I
, como “garantía social de la «vigilancia» de los ciudadanos”, en su libro
Derecho y razón
,
cit
., pp. 942 y 943.
107
LA PARTICIPACIÓN POPULAR EN EL NUEVO CONSTITUCIONALISMO.
..
constitucional, que se entiende como la reacción frente a la opresión, en defensa
precisamente del régimen constitucional, o como un mecanismo de defensa de
la Constitución y por tanto es el derecho a la restauración democrática,
51
o bien,
entendido como el derecho a resistir acciones u omisiones de los órganos del
Estado o de particulares que vulneren los derechos, y para poder demandar el
reconocimiento de nuevos derechos.
52
En el componente institucional, específicamente en el subsistema de garan-
tías jurisdiccionales, también se involucra la ciudadanía y no sólo en la manera
en que pueden conformarse los órganos jurisdiccionales (a partir de la incidencia
que en ello tienen los órganos representativos) y las características propias de
algunos de ellos,
53
que garantizan la participación popular en la administración
de justicia, sino además en la existencia de procedimientos jurídicamente institu-
cionalizados que permiten que se involucre la ciudadanía y no sólo los litigantes
o afectados.
54
Igualmente se incluyen las llamadas acciones populares por la de-
fensa de los derechos humanos y las acciones públicas de inconstitucionalidad;
de manera que se convierte esta participación judicial de los ciudadanos,
55
“no
sólo en instrumentos de tutela de sus propios derechos, sino también en una
forma de control de la actividad del Estado”.
56
51
En este caso se sitúa Venezuela (artículo 350). Recuérdese la reacción del pueblo en abril de 2002 ante el golpe de
Estado. Cuba, artículo 3, segundo párrafo, que fue incorporada con la reforma de 1992.
52
Ecuador, con su novedoso y controvertido artículo 98 de la Constitución de 2008. M
O R A L E S
V
I T E R I
ha hecho una
interpretación en el sentido de considerar “que es una especial y distinta forma de concebirlo […], que puede expre-
sarse en forma pacífica o violenta, pero requiere la legitimación posterior del juez constitucional”. M
O R A L E S
V
I T E R I
,
“Los
nuevos horizontes de la participación”,
La Constitución del 2008 en el contexto andino
,
cit.
, pp. 166 y ss.
53
En la Constitución de Venezuela de 1999 se prevé la participación ciudadana en el procedimiento de selección y
designación de los jueces (articulo 255), así como en la formulación de objeciones a la postulación de candidatos a
magistrados del Tribunal Supremo de Justicia (artículo 264). En el caso de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo
de Justicia hay postulación abierta ante el Comité de Postulaciones Judiciales; se tiene en cuenta la opinión de la co-
munidad; preselección por el Comité de Postulaciones y por el Poder Ciudadano; selección definitiva por la Asamblea
Nacional. En Bolivia existe la posibilidad de que las organizaciones de la sociedad civil y pueblos indígenas originarios
campesinos puedan presentar postulaciones para el Tribunal Constitucional Plurinacional (artículo 199); la Asamblea
Legislativa Nacional realiza la preselección, y la elección es directa mediante sufragio universal organizado por el
Consejo Electoral Plurinacional. En Ecuador, para la Corte Constitucional se conforma una comisión calificadora,
integrada por dos personas nombradas cada una por la función legislativa, ejecutiva, y de transparencia y control
social; realización de concurso entre candidatos, efectuado por la Comisión Calificadora, con veedurías, participación
ciudadana y posibilidades de impugnación. En Cuba, los tribunales se integran por jueces profesionales y legos, estos
últimos propuestos por una comisión integrada por representantes de las organizaciones sociales y de masas. Todos
los jueces son elegidos por las respectivas asambleas del Poder Popular. Véase Constitución de la República de 1976
(artículo 124) y Ley de los Tribunales Populares de 1997, capítulo
II
, título
II
.
54
Véase artículo 86.1 de la Constitución ecuatoriana de 2008. En Ecuador está la acción de protección (artículo 88),
la acción ciudadana (artículo 99) y la acción popular de inconstitucionalidad (artículo 439).
55
En la Constitución de Bolivia se tiene la acción popular para proteger derechos, asociada a daños (artículos 135 y
136) y la acción de inconstitucionalidad de toda persona individual y colectiva (artículo 132).
56
F
E R R A J O L I
, Luigi,
Derecho y razón
,
cit
., p. 918, por ello también llama a “ampliar la legitimación activa de los dere-
chos sociales de naturaleza colectiva”.
108
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Por otro lado, como parte de la “democracia sustancial del modelo garantis-
ta”, cuando el juez garante “adopte en sus interpretaciones los argumentos de
una ciudadanía activa y participativa, sin duda alguna se habría convertido en
parte de la Constitución, la concepción sobre los asuntos sociales y políticos de
la máxima importancia”.
57
Sólo así, sobre la base de los límites impuestos por
los derechos, podría salirle al paso a la duda en torno al quebranto del principio
democrático cuando cuestione las decisiones de los representantes.
58
Dentro de las garantías institucionales, pero en el subsistema de las llamadas
no jurisdiccionales, también conocidas como fiscalizadoras, encontramos institu-
ciones que pueden constituirse como buenos espacios para la voz popular, como
es el caso del
Ombudsman
o defensorías del pueblo, que a partir del modelo
escandinavo se han ido extendiendo, luego de la segunda posguerra, a disímiles
países y sistemas jurídicos, aunque con diferentes denominaciones y con las
peculiaridades impresas por las exigencias correspondientes al sistema jurídico
nacional concreto. América Latina no ha permanecido ajena a esta difusión de
la llamada magistratura de la difusión. Con la caída de las sangrientas dictadu-
ras fascistas, estas instituciones se diseminaron por nuestra región, poniendo el
acento en la protección de los derechos humanos. Sin embargo, no siempre ha
sido feliz la importación de esta institución europea: se ha burocratizado en oca-
siones y su funcionamiento no ha sido eficiente, sobre todo en lo que se refiere a
las expectativas que despierta y el ejercicio efectivo de poder, pues al vincularse
su designación al Parlamento se produce una separación entre el destinatario
(beneficiario de su acción de defensa) y su mandante (Parlamento).
59
En tal sen-
tido, el defensor del pueblo no es un representante, aunque tiene características
propias de éste; sólo es un funcionario, muchas veces “atado a la tecnocracia y
partidocracia”.
60
La Constitución de Venezuela de 1999 ha diseñado otra fórmula que lleva en
su seno mayor protagonismo social, acercándose al instituto del tribunado como
poder negativo del pueblo,
61
aunque sin romper el cordón umbilical que significa
ser un funcionario del Estado.
62
57
M
O R A L E S
V
ITERIS
, Juan Pablo, “Democracia sustancial. Sus elementos y conflictos en la práctica”,
Neoconstituciona-
lismo y sociedad
, Quito, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2008, p. 119. Propone una reformulación a la
tesis de Robert A
L E X Y
, teniendo en cuenta la tensión entre derechos humanos y democracia.
58
Idem
.
59
L
O B R A N O
, Giovanni, “Dall Tribuno della Plebe al Defensore del Popolo”,
Da Roma a Roma
, p. 13, citado por F
E R N Á N D E Z
E
S T R A D A
, J.,
El tribunado. Sus expresiones posibles en la crisis del actual modelo ius publicistico
, tesis doctoral,
La Habana, 2005, p. 96.
60
F
E R N Á N D E Z
E
S T R A D A
, J.,
op. cit
., p. 99.
61
Sobre propuestas de un rediseño de la Institución, a partir de la elección popular de los defensores del pueblo para
vincularlos directamente a los electores, véase
ibidem
, p. 108.
62
En la Constitución de Venezuela de 1999 se le da un espacio propio al Defensor del Pueblo. Forma parte del Poder
109
LA PARTICIPACIÓN POPULAR EN EL NUEVO CONSTITUCIONALISMO.
..
La nueva Constitución ecuatoriana sí ha dado un giro radical al alejarse del
modelo
ius publicistico
germano-anglosajón de tripartición de poderes y colocar
al Defensor del Pueblo como parte de la función de transparencia y control social
del poder público, cuyo “mandante y primer fiscalizador es el pueblo”.
63
Sin
duda, la institución ha incorporado el equilibrio entre el poder soberano y el
poder de gobierno.
64
De todos modos, los defensores del pueblo en América Latina, siguiendo el
modelo clásico en cuanto a su designación, han actuado en representación de
individuos y colectividades para la protección de sus derechos,
65
no sólo por las
investigaciones que de las quejas presentadas han realizado, sino también por
contar con la legitimación activa para poner en marcha procedimientos de esta
naturaleza, como recursos de amparo y acciones de inconstitucionalidad.
En igual sentido, dentro del subsistema institucional, pero fuera de los ór-
ganos jurisdiccionales, más bien en la esfera ejecutiva-administrativa, se han
estado introduciendo mecanismos que ofrecen potencialidades participativas
en el establecimiento, puesta en marcha y control de políticas públicas, y que
constituyen verdaderas garantías de los derechos sociales, que van desde la toma
de criterios para la elaboración de presupuestos, de disposiciones administrativas,
etcétera, y la obligación de ofrecer información sobre la gestión y la posibilidad
de acceso a la misma, hasta la atención, tramitación y respuesta de las quejas de
Ciudadano, junto con el contralor general de la República y el fiscal general, que conforman el denominado Consejo
Moral Republicano, inspirado en el pensamiento del Libertador. Dichas autoridades son elegidas por la Asamblea Na-
cional de una terna propuesta por el Comité de Postulaciones, integrado por representantes de diversos sectores de
la sociedad. La Asamblea debe, en un plazo de 30 días a partir de la propuesta del Comité, escoger mediante el voto
favorable de las dos terceras partes de los diputados al titular del órgano del Poder Ciudadano. Si no hay acuerdo en
la Asamblea Nacional, el Poder Electoral someterá la terna a consulta popular (artículo 279).
63
Artículo 204 de la Constitución de Ecuador de 2008.
64
En la Constitución de Ecuador de 2008 se regula la función de transparencia y control social, formada por el
Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General del Estado y las
superintendencias. La designación de estas autoridades corre a cargo del Consejo de Participación Ciudadana y Control
Social, que se conforma a partir de postulantes que propongan las organizaciones sociales y la ciudadanía, cuya
selección como consejeros será organizada por el Consejo Nacional Electoral, que conducirá el concurso público de
oposición y méritos correspondiente, con oposición, veedurías y derecho a impugnación ciudadana (artículos 205
y 207).
65
Quisiera aquí aclarar que, en el caso de Cuba, no existe la institución del Defensor del Pueblo; sus funciones en
materia de protección de los derechos humanos las ha cumplido la Fiscalía General de la República a través de la
Dirección y departamentos de atención a los derechos ciudadanos. Véase la Ley de la Fiscalía y un estudio sobre
esta garantía en C
U T I É
M
U S T E L I E R
, Danelia y M
É N D E Z
L
Ó P E Z
, Josefina,
op. cit
. Es importante destacar, en el sentido que se
analiza en el trabajo, el tratamiento de la queja constitucional ante el sistema de órganos del Poder Popular, forma-
dos por representantes electos directamente por el pueblo, utilizando para ello diversos mecanismos. Aunque urge
su perfeccionamiento, constituye una vía importante de protección de los derechos con participación ciudadana.
Véanse los reglamentos de la Asamblea Nacional del Poder Popular y de las asambleas provinciales y municipales
del Poder Popular en R
A N D I C H
R
E Y E S
, Juana,
La queja constitucional ante el sistema de órganos del Poder Popular
,
tesis de especialidad, Santiago de Cuba, 2006.
110
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los administrados,
66
que nuevamente mueven las fronteras entre lo institucional
y social en la protección de los derechos.
La
última de las dimensiones
del sistema, que es además el colofón, pero
también el umbral del mismo, se refiere a la creación y fomento de una cultura
constitucional, y en especial una cultura en torno a los derechos humanos que
parta de una cultura general integral que va más allá del simple conocimiento
de los derechos por parte de sus destinatarios, a través de procesos de educa-
ción ciudadana
67
que abarquen a todos los sectores de la población y todos los
niveles de enseñanza, incluido el universitario, y en especial las facultades de
derecho para que sean capaces de formar juristas bajo la perspectiva del derecho
total,
68
pues como multidimensional, polivalente y totalizante es la vida, así ha
de ser la enseñanza y la comprensión del derecho,
69
que lleve a convertir a los
egresados de esta carrera en un vehículo de transmisión y educación del pueblo, a
través de la “pedagogía de la esperanza”
70
en cada uno de sus modos de actua-
ción profesional, pero en especial aquellos que tienen la alta misión de impartir
justicia, pues sus sentencias constituyen también cartillas de alfabetización de
este sensible contenido.
66
En Venezuela, a partir del artículo 62 de la Constitución, donde se consagra la participación del pueblo en la
formación, ejecución y control de la gestión pública, se ha generado todo un movimiento participativo, también en
la esfera económica, utilizando la autogestión, cooperativas, cajas de ahorro, empresa comunitaria, etcétera. En el
artículo 299 se plantea como parte de la función del Estado en la economía, la planificación estratégica democrática,
participativa y de consulta abierta. En el artículo 143 se recoge el derecho de los ciudadanos a ser informados por la
administración pública sobre el estado de las actuaciones en que estén directamente interesados, así como acceso a
los archivos y registros. En Ecuador, los consejos ciudadanos toman parte, mediante el debate y la proyección de es-
trategias y presupuestos, en la planificación que lleva a cabo el Consejo Nacional de Planificación. Llama la atención
una institución: los consejos nacionales de igualdad (artículos 156 y 157), que aunque situada dentro de la función
ejecutiva se integra, de manera paritaria, por representantes de la sociedad civil y del Estado.
En Cuba se articula a través de las asambleas por la eficiencia económica, donde las administraciones le rinden
cuentas al trabajador de su gestión y uso de recursos; en igual sentido, se desarrollan asambleas para la elaboración
de los presupuestos y el control de la marcha de su ejecución. Por otro lado, el recurso administrativo interno permite
a los ciudadanos dirigir quejas y peticiones a las autoridades administrativas, relacionadas con posibles violaciones
de derechos, recibiendo la atención y respuesta dentro de un término de 60 días. Existen además los consejos popu-
lares, que por su composición (delegados del Poder Popular y representantes de las organizaciones de masas) y las
funciones que cumplen, constituyen un híbrido entre el Estado y la sociedad civil, involucrando a la población en la
solución de sus problemas (artículo 104 de la Constitución).
Muy detallados en este sentido los ya citados artículos 241 y 242 de la Constitución de Bolivia de 2009.
67
Es interesante el artículo 102 de la Constitución venezolana de 1999, que al regular el derecho a la educación esti-
pula que “[…] el Estado con la participación de las familias y la sociedad promoverá
el proceso de educación ciudadana,
de acuerdo con los principios contenidos en esta Constitución y en la ley”.
68
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, Julio César, “Hostos: ¿la plenitud de una enseñanza o la enseñanza de una plenitud?”,
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111
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No se trata de recitar de memoria el catálogo de derechos; es un proceso
mucho más profundo que tiene que ver con la apropiación de la carta magna por
parte del pueblo, para desarrollar una genuina cultura constitucional. Y digo que
esta exigencia es una especie de colofón o broche de las anteriores dimensiones
porque necesariamente atraviesa las otras dimensiones. Veamos.
Si se desarrollan procesos de génesis constitucionales realmente democrá-
—
ticos donde se plasmen en forma de derechos las principales conquistas de
los propios hacedores constitucionales, y luego también el “soberano” sea
consultado ante cada cambio de la obra constituyente.
Si de manera permanente y sistemática tiene protagonismo en la creación
—
de la legislación que dota de una mayor viabilidad jurídica y social a los
derechos contenidos en la carta magna, no sólo a través de los represen-
tantes electos por el pueblo, y con posibilidad de ser revocados por éste
(siendo observada su actuación a través de los medios de comunicación e
interactuando con ellos de diversas maneras), sino también en intervención
directa, apostando por iniciativas legislativas en materia de derechos, y al
ser consultados y decidir en referéndum sobre legislaciones de contenido
más sensible, aquel que toca el corazón y el alma de la Constitución.
Si el pueblo es el actor de las principales transformaciones sociales que se
—
llevan a cabo; si es el constructor primero del proyecto de sociedad que
se quiere; si aporta y participa “desde abajo” para darle solución a sus
problemas del día a día y del mañana.
Si el sistema de garantías de los derechos se hace cada vez más social y me-
—
nos institucional, y en éste también hay participación ciudadana, no sólo
por la manera en que quedan conformadas las instituciones, jurisdicciona-
les o no, sino también porque el ciudadano las conoce y puede activarlas
directamente por sí o por otros, y los encargados de decidir no tienen otros
límites que no sean los derechos, con los argumentos de una ciudadanía
políticamente activa y pertrechada jurídicamente. Si el Defensor del Pueblo
se nutre directamente del tribuno de la plebe, y su designación por los
ciudadanos le otorga mayor independencia.
Sólo así, entonces, se produce el proceso de apropiación de la Constitución; es
éste el gran reto, “el desafío cognitivo”.
71
Sólo así nace “el sentimiento de cada
71
C
A R B O N E L L
, Miguel, “El nuevo constitucionalismo. Nuevos retos para el siglo
X X I
”, ponencia presentada en el en-
cuentro internacional “El nuevo constitucionalismo: desafíos y retos para el siglo
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”, celebrado en Quito, octubre
de 2009.
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VERANO
2010
REVISTA DEL INSTITUTO DE CIENCIAS JURÍDICAS DE PUEBLA
uno de sus propios derechos […] que quiere decir el sentido de la propia iden-
tidad como persona y de la propia dignidad del ciudadano […] y de este amor
propio nace la disponibilidad de cada uno a la lucha por la defensa y realización
de los derechos […] propios y ajenos”.
72
También expresamos que esta última dimensión es a su vez umbral o punto
de partida de las demás; en otras palabras, en la medida en que nos hagamos
dueños de la Constitución, en la medida en que ella penetre en toda la sociedad,
no nos dejará dormir en la mecánica o en la creencia de que todo se ha logrado.
Nacen nuevas demandas que pugnan por convertirse en derechos y por lograr
su reconocimiento, como también acechan y afloran nuevas amenazas y peligros
que se ciernen sobre los mismos. La lucha por los derechos nunca acaba, y sólo
una sociedad preparada en este sentido puede ser protagónica en la construcción
de su presente y su mañana; entonces se vuelve al punto inicial mediante un
proceso de renovación constitucional,
73
pero sin abandonar la herencia. El nuevo
constitucionalismo ya está dando cuenta de ello.
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